4.1 Beschouwing

De winstmaatstaf heeft in de marktsector zowel bij fysieke als bij dienstenproductie als accelerator gewerkt op de ontwikkeling van de interne administratie en beheersing. Deze maatstaf ontbreekt in de publieke sector (Anthony, Dearden & Bedford, 1984, p.747). Ook de achterstand in calculatievaardigheden door het ontbreken van voorraden halffabricaat en eindproduct, die in de dienstverlening met winstoogmerk pas recent is ingehaald, speelt publieke dienstverleners nog steeds parten. Voorts dragen de aan cliënten opgelegde ‘passieve’ rol en inputfinanciering bij aan een trage ontwikkeling van het doelmatigheids-besef van publieke dienstverleners.

Toch hebben zij er belang bij hun diensten, binnen de wettelijke eisen en naar tevredenheid van cliënten, te verlenen. Ontevreden cliënten kunnen klagen, bezwaar aantekenen, naar de rechter stappen en de publiciteit zoeken. De bestuursrechter kan de publieke dienstverlener verplichten de dienstverlening over te doen en/of te verbeteren. Publiciteit over klachten, bezwaren en beroepsprocedures kunnen voor toezichthouders en opdrachtgevers (wetgever) reden zijn een onderzoek in te stellen bij de publieke dienstverlener. Twijfels over de kwaliteit van de dienstverlening en toenemende kosten kunnen het imago van het management van de publieke dienstverlener schaden en uiteindelijk tot vervanging van het management leiden of tot overheveling van taken naar andere instanties. Voorts gaan klacht-, bezwaar- en beroepsprocedures, dienstverlening overdoen en extern onderzoek allemaal met extra kosten gepaard.

Recapitulerend heeft het management in publieke organisaties er dus belang bij te sturen op kwaliteit en kosten van diensten en producten. Voor besturing is inzicht in de kwaliteit, kwantiteit en kosten van de aan afnemers te leveren en geleverde prestaties noodzakelijk. In het onderstaande lopen we de verschillen tussen de marktsector en de publieke sector na. Per verschil bezien we hoe het dienstenmodel een rol kan spelen bij het opvangen van deze verschillen en kan voorzien in de benodigde prestatie-informatie.

4.2 Verschillen en inzet model in going concern situatie

Doelen

Op strategisch niveau bepaalt de wetgever de doelen van de organisatie. De uitkomsten daarvan zijn input voor de reguliere uitvoering. Het model is erop gericht doelen te operationaliseren zodat ze voor medewerker en cliënt herkenbaar zijn en de realisatie op cliëntniveau gemeten kan worden. In voorkomende gevallen beoogt de wetgever met doeltreffende uitvoering door het uitvoeringsorgaan nog een verder liggend effect op doelgroep of maatschappij te realiseren. In het model wordt de bijdrage van het uitvoeringsorgaan aan de realisatie van dit effect geformuleerd als het cumulatieve resultaat van de dienstverlening aan individuele cliënten.

Complexe omgeving - cliëntrol

Voor het gemak verdelen we omgeving in drieën: 1) opdrachtgever, financier en toezichthouder(s); 2) leveranciers inkoopmarkt; 3) cliënten. De eerste categorie maakt voor het management de communicatie, onder meer over de verantwoording, iets complexer. Wanneer het management deze complexiteit reduceert, kan de uitvoering ongestoord doorgang vinden. Categorie twee levert geen noemenswaardig verschil op. Resteren cliënten als derde categorie. Zoals omschreven in § 3.2 is de invloed van cliënten op de uitvoering zwak in vergelijking met klanten in de marktsector. De dienstverlener kan deze invloed vergroten door concrete informatie te verstrekken over de te verlenen diensten, zodat cliënten de realisatie hieraan kunnen toetsen en beter in staat zijn te reclameren. Daar het model gericht is op het concretiseren van immateriële dienstverlening, kan deze informatie ook gebruikt worden om cliënten te informeren.

Mate van tastbaarheid, meervoudigheid en coproductie van diensten

Qua tastbaarheid/meetbaarheid is er geen verschil met dienstverlening in de marktsector. Er is wel een achterstand in de ontwikkeling van quasigoederen om het beheersen van immateriële informatiediensten te faciliteren. Met behulp van het model kunnen quasigoederen worden geformuleerd en gespecificeerd. Door extra inspanningen gericht op de creatie van een quasigoederenstroom (waardepapieren), kan het nadeel ten opzichte van fysieke productie worden opgeheven, aldus Starreveld (2002, pp. 256-258). Meervoudige prestaties en coproductie maken deel uit van de uitvoering wettelijke werknemersverzekeringen. Het model is ontwikkeld ten behoeve van de beheersing van de uitvoering van de werknemersverzekeringen en houdt er dus rekening mee.

Organisatiestructuur en focus op geldstroom

Door de financiering los van de dienstverlening zijn publieke dienstverleners minder cliëntgericht en meer op de financier gericht dan dienstverleners in de marktsector. Hiermee samenhangend zijn publieke dienstverleners vaker hiërarchisch georganiseerd en minder (horizontaal) procesgericht. Het dienstenmodel gaat uit van een waardetoevoegend, cliëntgericht proces. Het resultaat van dit proces is de dienst ofwel de overdracht met toegevoegde waarde aan de cliënt. De focus op de geldstroom vindt zijn zwaartepunt binnen de financiële afdeling en de controllers. Deze focus kan ten koste gaan van de controle op de kwaliteit (en prijs) door controllers. Een afdeling productbeleid die met behulp van het model concrete, meetbare specificaties van kwantiteit en kwaliteit opstelt (normen waaraan de realisatie getoetst kan worden), zorgt voor ‘countervailing power’ binnen de organisatie.

Besturing en verantwoording

Zoals vermeld in § 3.5 gebruikt het management van publieke dienstverleners dezelfde management control instrumenten als private dienstverleners. Volgens Anthony c.s. (1984, p. 684) is het feit dat diensten moeilijker te meten zijn, reden om betere meetinstrumenten te ontwikkelen. Dat dit nog onvoldoende gebeurt, komt doordat dienstverlenende organisaties, door de afwezigheid van voorraden eindproduct en onderhanden werk, pas veel later zijn gaan calculeren. De non-profit dienstverlening heeft te maken met een extra inhaalslag. Hier ontbreekt de winst als rekenmaatstaf, de tucht van de markt en financiering op basis van output. Ook Hardjono en Hes geven aan dat non-profit en overheidsorganisaties nog een lange weg voor zich hebben richting (kosten)effectieve dienstverlening. Eerst het besef ontwikkelen dat niet zij maar de cliënt bepaalt wat kwaliteit is, ook al betaalt deze niet. Vervolgens concretiseren wat ze eigenlijk leveren: wat is ons product? (1996, p. 75).

Het dienstenmodel is gericht op het hanteren van quasigoederen waarvan zowel de kwaliteit als de kwantiteit gespecificeerd wordt. Hierdoor fungeren deze goederen als kostendragers waarvan een kostprijs berekend kan worden. De kostprijs is een rekenmaatstaf en toetssteen voor de realisatie. Bij veranderingen in de uitvoering geldt de eis dat kosten per eenheid omlaag dienen te gaan (bij gelijkblijvende kwaliteit). Met kostprijzen en een afzetraming kan een prijs maal hoeveelheidbegroting (outputbegroting) worden onderbouwd. Ook bij een externe financiering op inputbasis kan intern de prijs-kwaliteitverhouding bewaakt worden op outputbasis.

Naast de verantwoording over de gerealiseerde ten opzichte van de begrote prijs maal hoeveelheid, dient een publieke dienstverlener zich in een aantal gevallen te verantwoorden over zijn bijdrage aan de realisatie van het maatschappelijk effect van de dienstverlening. Door de output goed te specificeren, kan ook de relatie tussen output en effect inzichtelijk gemaakt worden.

 
1 Wat betreft tijdige dienstverlening heeft de wetgever geregeld dat cliënten een financiële vergoeding kunnen vragen bij in gebreke blijven van de uitvoeringsinstelling.

4.3 Verschillen en inzet model bij verandering

Een onafhankelijke producent doet marktonderzoek en kiest de producten en de marktsegmenten (het ‘wat’) waaraan hij die gaat leveren. Voorts kiest hij de manier waarop hij ze gaat produceren (het ‘hoe’) en loopt risico’s. Deze producent bepaalt voor 100% zijn productbeleid. Voor een publieke dienstverlener gelden doorgaans andere omstandigheden. De inhoud van zijn dienstverlening leidt hij grotendeels af uit de wet en de bedoelingen van de wetgever zoals besproken in de Tweede en Eerste Kamer. De ruimte die publieke dienstverleners voor eigen dienstverleningsbeleid hebben (het ‘wat’), beperkt zich doorgaans tot de bejegening van cliënten. De inrichting van het dienstverleningsproces (het ‘hoe’) is wel grotendeels de bevoegdheid van de dienstverleners. De specificaties van kwaliteit, tijdigheid et cetera vormen input voor het organisatieveranderproces dat nodig is om de nieuwe c.q. aangepaste wetgeving uit te voeren.

Figuur 4.1: Verschil in ontwikkeling publieke en private diensten (in bewerking) 

Voor het vertalen uit de wet van meet- en telbare diensten van de juiste kwaliteit en deze voorzien van de benodigde informatiespecificaties als input voor het veranderproces en te hanteren voor begroting, uitvoering, registratie en verantwoording, is het onderhavige dienstenmodel een hulpmiddel.

Het dienstenmodel voorziet in een set metagegevens per dienst (output). Door deze set metagegevens organisatiebreed in primaire en ondersteunende registraties te gebruiken om zowel de normerings- (ex ante) als de uitvoeringsinformatie te structureren, kan de verzamelde uitvoeringsinformatie (ex post) over kwantiteit, kwaliteit en effectiviteit van diensten worden getoetst aan de normering. De resultaten van de vergelijking strekken er toe de uitvoering dan wel de normering te corrigeren. De normeringsgegevens kan ook worden gebruikt voor informatievoorziening aan de burger via brochures, offerte, planning en begroting en verantwoording.