Doelgroep en dienstverlening

Het team destilleert uit de wet de combinaties van doelgroep en dienstverlening. Een wet omvat doorgaans een of meer diensten van substantiële omvang bestemd voor een of meer doelgroepen van enige omvang. We richten ons primair op de effectieve afhandeling van deze ‘hoofdstroom’ van de dienstverlening (de ‘gladde’ gevallen). De wetgever zal doorgaans doelgroepen globaal omschrijven. Het team dient dit te operationaliseren ‘naar de letter en de geest van de wet’. Wanneer twee of meer verschillende doelgroepen in aanmerking komen voor min of meer identieke dienstverlening, is er sprake van één dienst. Substantiële verschillen in (inhoud/kwaliteit van) dienstverlening zijn, om oogpunt van transparantie naar cliënt en opdrachtgever c.q. interne rechtmatigheid, reden om een aparte dienst (met passend tarief) te specificeren.

De mate waarin de wetgever specifieke dienstverlening aan doelgroepen wettelijk heeft vastgelegd, bepaalt daarom in sterke mate de samenstelling van het dienstenpakket.

Naast de in de wet vastgelegde verplichte taken, legt de wetgever ook bevoegdheden (beleidsruimte) voor de publieke dienstverlener vast. Een bevoegdheid laat een uitvoeringsorgaan ruimte om naar eigen inzicht iets te doen of niet te doen.

Ook de afwezigheid van regels geeft een uitvoeringsorgaan ruimte bij de dienstverlening aan burgers (2).  Na de hoofdstroom worden de uitzonderingen op de regel ingepast.

De wetgever kan, afhankelijk van specifieke kenmerken van een situatie of delen van een doelgroep, kleine verschillen in dienstverlening beogen. Ook wel eens ‘kopjes en deukjes’ genoemd. Kleine verschillen in dienstverlening kunnen eenvoudshalve worden samengenomen onder één basisdienst met een variabele top. Specifieke dienstverlening komt wel tot uitdrukking in het individuele cliëntdossier. Ook kan de wetgever uitzonderingen maken voor schrijnende gevallen (hardheidsclausule). Dit streven naar herkenbaarheid en maatwerk leidt tot een groot aantal diensten en een veelheid aan details, die ten koste kan gaan van het overzicht.

Werkwijze

Bij het doornemen (begrijpend lezen c.q. analyseren (3)) van een wet op bepalingen die doelgroep en dienstverlening betreffen, is het van belang de grote lijnen te onderkennen. De omvang van de doelgroep en het percentage doelgroepleden dat een beroep zal doen op de dienstverlening bepaalt het aantal diensten en de verwerkingscapaciteit van proces en systeem. Het dienstverleningsproces dient gericht te zijn op de effectieve afhandeling van de bulk van de aanvragen (gladde gevallen) en niet te verzanden in de uitzonderingen. Met andere woorden: uit hoofde van een overzichtelijke uitvoering kan het van belang zijn het aantal diensten te beperken. In de regel loont het niet voor dienstverlening van geringe omvang (per cliënt en/of populatie) diensten met de bijbehorende administratieve omgeving op te tuigen. Wel een externe overdracht, maar niet een dienst: de bevestiging van het verwerken van een adreswijziging. Dit gebeurt veelvuldig, maar is geautomatiseerd en vraagt een te verwaarlozen inspanning per keer.

Beperkte vormen van dienstverlening aan kleine doelgroepen kunnen we wel als dienst formuleren wanneer de wetgever hiervoor bijzondere belangstelling toont (voorbeeld: emigratie-uitkeringen), deelname aan internationaal vergelijkend onderzoek of speerpuntdienstverlening.

Wanneer differentiatie precies leidt tot een te groot aantal diensten, kan alleen door toepassing van principes niet worden vastgesteld. In situaties dat het herkenbaarheidsprincipe voor een extra dienst pleit, kan het streven naar overzichtelijkheid reden zijn ervan af te zien. Voorkomen dient te worden dat uitzonderingen leiden tot een groot aantal diensten met een kleine variatie en een overmaat aan detailgegevens die besturing en verantwoording doen vastlopen in uitzonderingen. Kleine verschillen in dienstverlening kunnen eenvoudshalve worden samengenomen onder één basisdienst met een aantal opties (4). Zie principe 13 over normering tijdsbesteding.

Eenmalige dienstverlening, zoals (meewerken aan) een complex fraudeonderzoek, vraagt een grote inspanning, heeft geen regulier karakter en wordt daarom als project en niet als dienst opgepakt.

Voorbeeld doelgroepen

In de Ziektewet 2005 onderscheidde de wetgever onder meer de doelgroepen: 1. verzekerden voor Ziektewet; 2. zieke werknemers; 3. zieke werklozen; 4. zwangeren; 5. flexwerkers. De belangrijkste diensten waren Toekenning uitkering ziekengeld en Toekenning vervolguitkering ziekengeld. Een belangrijk kwaliteitsaspect is tijdigheid. In de tijd van de weekloners werd de uitkering wekelijks overgemaakt.

2. Bij een onwenselijke invulling van de beleidsruimte door een uitvoeringsorganisatie kan deze gecorrigeerd worden door de wetgever en de Centrale Raad van Beroep. Een oneigenlijk correctiemiddel en ook weinig sturend, is het budgetinstrument (de geldkraan open- of dichtdraaien).

3. Voor het analyseren van wetteksten is enige tijd de methode ‘Rule wise’ gepropageerd. In de later nog toe te voegen casebeschrijving gaan we nader op deze (niet meer in gebruik zijnde?) methode in.

4. Vaak bestaat het idee dat een groot aantal diensten raming van de bedrijfsdrukte, het opstellen van begrotingen en budgetten zou kunnen bemoeilijken en zou kunnen leiden tot een kostbare administratieve rompslomp. Een beperkt aantal daarentegen zou processen vereenvoudigen en de inzichtelijkheid van het dienstverleningsproces verhogen. In wezen is de reden voor rompslomp grotendeels achterhaald. In deze tijd van automatisch geadministreerde transacties dalen de administratiekosten per transactie continu en levert de computer overzichten vanuit elk gewenst perspectief. Een groter aantal diensten vergroot bij nacalculatie het inzicht in de kosten, waardoor gerichter geoptimaliseerd kan worden. In de marktsector zou een leverancier van bijvoorbeeld kantoorartikelen er niet aan denken om ‘kleine’ artikelen, zoals paperclips en gummen, niet apart te calculeren.

Doel en effect

Veelal zal de wetgever met in de wet vastgelegde dienstverlening (middel) een of meer doelen willen bereiken, in de maatschappij als geheel of voor één of meer doelgroepen. Naarmate de feitelijke dienstverlening het verwachte effect (outcome) sorteert, worden beoogde doelen gerealiseerd.

Maatschappelijke doelen zijn bijvoorbeeld: 1. verhoging participatiegraad (vrouwen, 65+); 2. verlaging % gezinnen onder de armoedegrens; 3. verhoging % ‘groene’ stroom et cetera.

Bij voorkeur heeft de wetgever zijn doelen zo geoperationaliseerd dat gemeten kan worden wanneer ze gerealiseerd zijn. Zo niet, dan kiest de uitvoeringsorganisatie bij elk doel één of meer indicatoren en regelt voorafgaand aan de feitelijke invoering van de dienstverlening dat het voor doelrealisatie benodigde effect gemeten kan worden.

Bij voorkeur heeft de wetgever zijn doelen zo geoperationaliseerd dat gemeten kan worden wanneer ze gerealiseerd zijn. Zo niet, dan kiest de uitvoeringsorganisatie bij elk doel één of meer indicatoren en regelt voorafgaand aan de feitelijke invoering van de dienstverlening dat het voor doelrealisatie benodigde effect gemeten kan worden.

Het is van belang te onderkennen dat een beoogd maatschappelijk of doelgroepeffect een cumulatief effect is van dienstverlening aan individuele burgers (5). Administratief gezien betekent dit dat realisatiegegevens op individueel niveau gesommeerd moeten kunnen worden om een eventueel effect te bepalen. In de beschrijving van een dienst met een beoogd maatschappelijk effect specificeren we naast kwaliteitsaspecten, zoals juistheid en tijdigheid, ook het te bereiken (meetbare) effect.

Bij de keuze van effectindicatoren is het van belang te onderkennen dat maatschappelijke effecten doorgaans ook financiële gevolgen hebben. Het komt voor dat de wetgever bij de behandeling van een wet een beoogd sociaaleconomisch maatschappelijk effect presenteert (bijvoorbeeld verhoging participatiegraad), maar dat in werkelijkheid een financieel effect het doel is: verkleining volume aan uitkeringslasten. Verhoging participatiegraad is dan geen finaal doel meer, maar een middel om een financieel resultaat (finale doel) te bereiken.

In de praktijk is beoordelen of het door de wetgever beoogde effect gerealiseerd wordt een weerbarstige opgave. De juiste informatie ontwikkelen om het effect te kunnen beoordelen, draait om samenhang. Volgens Vic Veldheer (6) zou je, om zuiver de juiste informatie te kunnen ontwikkelen, moeten terugredeneren van maatschappelijk effect (outcome) naar output als middel, van output naar proces als middel en naar input als middel. Dit betekent dat het al fout kan gaan wanneer de wetgever zelf al niet van het door hem gewenste maatschappelijk effect terugredeneert naar de uitvoering en de gewenste informatie. Met andere woorden: wanneer op het moment van het specificeren van diensten nog niet bekend is hoe het effect gemeten dient te worden, kunnen de te meten gegevensbouwstenen niet in de specificaties worden meegenomen.

Zoals boven vermeld, zijn indicatorwaarden veelal het cumulatieve resultaat van in een periode aan individuele cliënten verleende diensten. Bij de specificatie van een dienst onderkennen we dat de dienst een bijdrage kan leveren aan een indicatorwaarde. Het specificeren en administreren van indicatoren valt echter buiten het dienstenmodel.

5. Ook andere factoren kunnen het gewenste maatschappelijk effect beïnvloeden (positief of negatief). Hier betreft het de bijdrage van de publieke dienstverlening aan het effect.

6. Albeda, H.D., ‘10 voor meten, 5 voor gebruik - Over prestatiemeting en monitoring’ Stichting Rekenschap’ 2001, p.8.

Herkenbaarheid

Een dienst is ten eerste herkenbaar voor cliënten, wetgever, toezichthouder(s) en overige belanghebbenden, zoals bijvoorbeeld bureaus voor rechtshulp et cetera. Een uitvoeringsorganisatie specificeert haar diensten op operationeel niveau cliëntgericht. De cliënt is de maat der dingen (7). Wanneer cliënten diensten herkennen, kan dit enerzijds de bereidheid om aan met de dienst samenhangende verplichtingen te voldoen, bevorderen. Anderzijds stelt het ze beter in staat te reclameren in het geval de dienstverlening te wensen overlaat. Voor afnemers en opdrachtgever dient duidelijk te zijn wat zij mogen verwachten van een uitvoeringsorganisatie en wat een uitvoeringsorganisatie van hen verwacht. Voor publicaties (folders en formulieren, papier en internet) gericht op (potentiële) vragers van een dienst, geldt dit principe ook. Herkenbaarheid van diensten bevordert ook dat cliënten in gelijke situaties ook gelijke diensten genieten (uitgangspunt rechtsgelijkheid).

Ten derde is herkenbaarheid voor medewerkers van belang. Zicht hebben op hun bijdrage aan het eindresultaat voor een cliënt kan goede prestaties bevorderen. Herkenbaarheid betekent ook dat een dienst zich duidelijk van andere diensten (in het assortiment) onderscheidt (intern gericht, zie principe 14).

7. Cliëntwensen komen tot ons via: cliëntenraden, cliëntbelevingsonderzoek, wetgever, klachten/bezwaar en beroep, Cliënttelefoon. Overigens kan ‘maatwerk’ ook ‘van de lopende band’ komen. Dat wil zeggen dat: cliënt kan kiezen uit vooraf vastgestelde varianten bij uitkeringsverzorging en ook bij arbeidstoeleiding. Wensen van afnemers kunnen doorwerken in specificaties diensten. 

Kwaliteit I

Cliënten en wetgever mogen verwachten dat wat is afgesproken, ook geleverd wordt. Een uitvoeringsorganisatie levert daarom continu diensten van de afgesproken kwaliteit aan cliënten. Met

andere woorden: de kwaliteit van een dienst, zowel in de tijd gezien als geografisch gelijktijdig, dient robuust te zijn. De kwaliteit van een dienst mag niet beïnvloed worden door verstoringen in het voortbrengingsproces. Verstoringen worden tijdig geconstateerd en vóór de finale externe overdracht gecorrigeerd (8). Om hierop te kunnen sturen is het nodig de kwaliteit meetbaar te definiëren, te meten en afwijkingen te signaleren. Zie het document ‘Begrippen’ op deze site over aspecten van kwaliteit.

Diensten voldoen, naast de kwaliteitseisen in specifieke wetgeving, ook aan de eisen die vanuit andere landelijk geldende wetten, zoals onder meer de privacywetgeving, gesteld worden.

Een belangrijk aspect is de kwaliteit van de bejegening (relationele kwaliteit). Met andere woorden: de kwaliteit van de relatie met cliënten. Voor zover deze kwaliteitseisen voor het gehele dienstenpakket gelden, kunnen ze eenmalig op organisatieniveau worden vastgelegd.

Werkwijze

Zie voor een nadere uitwerking en het meetbaar specificeren van kwaliteitsaspecten het document 'Handleiding' voor de functionele specificatie op deze site.

8. § 8.3, p. 55 van de Europese norm ISO 9004:2000, ‘Kwaliteitsmanagementsystemen – Richtlijnen voor prestatieverbetering’(CEN) verplicht organisaties een procedure toe te passen voor het beheersen van afwijkende producten/diensten.

Kwaliteit II

Wanneer het team op basis van de combinaties van doelgroepen en dienstverlening in de wet diensten heeft geformuleerd, inventariseert het per doelgroep de eigenschappen van de diensten. Doorgaans legt de wetgever belangrijke kenmerken van dienstverlening in de wet vast. Te denken valt aan:

• de aard van de dienstverlening (een geldbedrag, een verstrekking (rolstoel), begeleiding of voorlichting)
• de start van het behandelingsproces van een aanvraag tot dienstverlening (trigger); er dient bijvoorbeeld een wettelijke externe aanleiding te zijn: een gebeurtenis, een aanvraag, een ambtshalve verplichting c.q. bevoegdheid
• het eind van het behandelingsproces van aanvraag tot dienstverlening na de maximale doorlooptijd van aanvraag tot uitkering of verstrekking (beslistermijn)
• de duur van de uitkering of verstrekking/einde van het proces van dienstverlening (hoe lang heeft burger recht op uitkering?)
• overige kwaliteitskenmerken kunnen, naast juistheid en tijdigheid, een correcte bejegening burgers, bereikbaarheid en eisen aan professionele vaardigheden behandelaars zijn.

Werkwijze

In deze fase van wetsanalyse worden de kenmerken van een dienst globaal geïnventariseerd. Naderhand worden ze nader herkenbaar, meetbaar gespecificeerd: zie vanaf principe 15. Voor juistheid en tijdigheid gelden wettelijke regels.

Cliënt en/of belanghebbende

Doorgaans is een cliënt aanvrager en ook belanghebbende bij de dienstverlening door een uitvoeringsorganisatie. Er zijn situaties waarin deze rollen over meer personen zijn verdeeld. Een voorbeeld is controle door een uitvoeringsorganisatie. Het doel van controle is maatschappelijke kosten door onrechtmatig gebruik van regelingen te voorkomen (preventief) en/of te corrigeren (repressief). De wetgever c.q. premieplichtige burgers vragen erom (aanvrager). Cliënten (bonafide of malafide )

vragen een uitvoeringsorganisatie niet hen te controleren, maar zijn wel belanghebbend bij de uitslag van de controle. Wanneer een uitvoeringsorganisatie bij een controle fraude constateert, is de fraudeur wel belanghebbende maar geen aanvrager. De fraudeur heeft een direct belang bij (het uitblijven van) de ‘dienstverlening’, lees controle, van een uitvoeringsorganisatie. De fraudeur is object van onderzoek en is de niet bereidwillige ‘afnemer’ van het onderzoeksresultaat.

Een tweede voorbeeld is wanneer een cliënt een uitvoeringsorganisatie verzoekt een vervangend re-integratiebedrijf in te schakelen. De uitvoeringsorganisatie informeert dan zowel de werkzoekende (aanvrager) als ook het betrokken re-integratiebedrijf (belanghebbende) over haar beslissing.

Een derde voorbeeld is een gezamenlijk verzoek om dienstverlening van werkgever en werknemer. Zowel werkgever als werknemer zijn aanvrager, afnemer en belanghebbende.

Afnemers zijn in de regel cliënten (burgers die een beroep doen op de uitvoeringsorganisatie). Overige externe afnemers kunnen zijn: derde partijen, zoals pensioen- en VUT-fondsen, verzekeringsmaatschappijen, gemeenten, ministeries et cetera.