1 Signalen in de media
(Terug naar: 1 Inleiding 3 Dienstverlenende organisaties zonder winstoogmerk )
De media berichten ons met enige regelmaat over organisaties in de publieke sector die teleurstellend presteren. Een kleine greep uit de dagbladen. “Burgers worden hoorndol van het dubbele werk waar overheidsinstanties ze mee opzadelen” (Telegraaf, 2009). “Politiek zelf aanstichter van chaos op het spoor” (NRC, 2011). “Minister Opstelten wil bureaucratie bij politie bestrijden” (NRC, 2011), “Niemand weet raad met het falende UWV”. (NRC, 2010) “Zakenmannen leggen zweep over de zorg” (NRC, 2005). “Publieke sector wordt steeds duurder” (Volkskrant, 2011). Wrang zijn vooral voorbeelden van teleurstellend presterende publieke organisaties gepaard gaand met hoge beloningen voor het management. “goudomrand onderpresteren met publiek geld” kopt het NRC over de zorgsector (NRC, 2009). Meer dan tweeduizend leidinggevenden (in de publieke sector) verdienen boven ‘Balkenendenorm’. Heel herkenbaar voor burgers is ook de tv-reclame van Ohra uit 2005 waarin de ‘paarse krokodil’ model staat voor de bureaucratie in de publieke dienstverlening.
2 Signalen van overheidsinstanties
Ook overheidsorganisaties onderkennen mogelijk onderpresteren. We noemen enkele voorbeelden. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken constateert dat, ondanks de verwachting dat productiviteitsverbeteringen ook in de publieke sector mogelijk zijn, de productiviteit bij de overheid in de laatste tien jaar eerder verslechterd dan verbeterd is (BIZA, 2010, p. 17). Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) constateert dat in de periode 2000-2008 de werkgelegenheid in de sector publieke dienstverlening (13%) veel sterker groeit dan die in de marktsector (1%). De kostprijs in de publieke dienstverlening stijgt met circa 1 % per jaar terwijl die in de marktsector nagenoeg gelijk blijft door stijgende arbeidsproductiviteit (SCP, 2010, p. 9 en 10 ). Het SCP bevestigt de bovenstaande trend nog eens in 2012. De kosten van de meeste publieke diensten groeien veel sneller dan de hoeveelheid product, ook nadat rekening is gehouden met de invloed van de geldontwaarding. De kostprijs per eenheid product – een behandeling in het ziekenhuis, het onderwijs aan een leerling op de basisschool, enzovoort – neemt dus voortdurend sneller toe dan de algemene inflatie. Deze snelle stijging van de kostprijs lijkt geen opmaat voor hogere kwaliteit, want de waardering bij de gebruikers is constant of daalt zelfs in bepaalde gevallen. Het SCP stelt dan ook de vraag: ontvangen wij (burgers) waar voor ons belastinggeld? (SCP, 2012, p. 19).
Het definiëren van output in (voormalige) overheidsorganisaties blijkt in de praktijk een van de grootste struikelblokken (Starreveld, Leeuwen & Nimwegen, Bestuurlijke informatieverzorging, 2002),(Mintzberg, Organisatiestructuren, 1983 p. 264). Ook uit een, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BIZA), verricht onderzoek naar de mogelijkheden om de productiviteit in de publieke sector te vergroten, komt ‘definitie van de verleende diensten’ als probleem naar voren. Het onderzoek noemt als oorzaken hiervan het ontbreken van concurrentie en (beheersings-)instrumenten (IPSE studies TU Delft, 2010, p. 10 en 14).
Na onderzoek concludeert de Algemene Rekenkamer (AR) in 1994 dat meer duidelijkheid over taken (prestaties) nodig is ten aanzien van activiteiten die ministers vanaf 1982 op afstand van hun van hun ministeries hebben geplaatst. Een minister dient ten minste de mogelijkheid te hebben om invloed uit te kunnen oefenen op de prestaties in relatie tot de daarmee gemoeide uitgaven (ARK, 1995, p. 24, 53). Veertien jaar later constateert de AR, dat veel verbeterd is maar systematische kennis over prestaties nog steeds ontbreekt (AR, 2008).
Meer recent ervaart de secretaris-generaal van het Ministerie van Economische zaken onder meer prestaties in semipublieke sectoren (onder meer Woningbouwcorporaties, het Spoor, Zorg) nog als weinig inzichtelijk (Buijink, 2013, p. 6 e.v.).
3 De aard van de onduidelijkheid
De boven aangehaalde signalen roepen twijfels op over het functioneren van de publieke sector. Daarbij dient in aanmerking genomen te worden dat de berichten in de media, al hoewel talrijk, maar een fractie van de vele duizenden organisaties in de publieke sector betreffen. Voorts geldt dat de rapporten van overheidsinstanties niet echt ingaan op de feitelijke kwaliteit en prijs van prestaties die organisaties in deze sector aan burgers leveren. In hun analyses scheren ze (delen van) de publieke sector over één kam aan de hand van statistische conventies (CPB, 2001). Op de feitelijke prestaties kunnen zij, in verband met onvoldoende of onbruikbare gegevens, niet ingaan.
Kortom de genoemde rapporten van de AR, SCP en BIZA geven weliswaar indicaties over het presteren door de publieke sector maar voor gefundeerde oordelen over de productiviteit is meer informatie nodig. Met BIZA constateren wij dat inzicht in de feitelijke prestaties en kosten en in de verbetering van productiviteit op organisatieniveau begint. Het lokale management en de medewerkers hebben het meeste inzicht in welke verbeteringen binnen de eigen organisatie mogelijk zijn’ (BIZA, 2010, p. 17). Om te kunnen beoordelen of een organisatie waar voor haar geld levert, dienen we te kunnen beschikken over voldoende, betrouwbare prestatie- en kostengegevens. En daar ontbreekt het nog al eens aan. Zonder deze informatie weten we ook niet of de onduidelijkheid over prestaties komt door het ontbreken van informatie over overigens duidelijke prestaties, door onduidelijke prestaties of door beide.
4 Waarom ontbreekt prestatie-informatie?
In de literatuur lopen de antwoorden op deze vraag uiteen van 'de informatie is er niet want kan niet verzameld worden ( 4.1/4.3)' tot 'men wil de informatie die er is, niet geven (4.5)'. De meest voorkomende verklaringen bespreken we kort hieronder: Onduidelijkheid over begrippen als prestatie, verleende dienst, output et cetera (§ 4.1); De aard van de dienstverlening zelf is oorzaak (§ 4.2); De achterstand in ontwikkeling beheersinstrumenten (§ 4.3); Laissez faire beleid overheid (§ 4.4) en vrees voor ongewenste neveneffecten (§ 4.5).
4.1 Het prestatiebegrip is onduidelijk
Onder meer Bouckaert geeft aan dat het begrip ‘prestatie’, al of niet in combinatie met meting, sturing en beheersing, een veelgebruikte term is maar in haar operationalisering soms echt vaag blijft (Bouckaert, 2006). ‘Performance management remains something of an enigma’ schrijven Bouckaert& Halligan in hun internationale vergelijking van prestatiebeheersing in publieke sectoren. In onderzoeken wordt of in algemene termen over resultaatmanagement gerapporteerd en/of wordt de plaats in het management control systeem buiten beschouwing gelaten (Managing performance, international comparisons, 2008, p. 6). Veelal bespreken auteurs prestatiemeting en -sturing aan de hand van kengetallen en/of prestatie-indicatoren (Mil, Boer, & Velzen, 2008) zonder echt in te gaan op hoe deze zich verhouden tot de onderliggende prestaties.
Het definiëren van output in (voormalige) overheidsorganisaties blijkt in de praktijk een van de grootste struikelblokken blijkt te zijn (Starreveld 2002). Het ‘debat over geleverde prestaties wordt op weinig indringende wijze gevoerd’ (Bovens & Hart, Publieke Verantwoording: Zegen en Vloek, 2006).
4.2 De aard van de dienstverlening zelf, te weten meervoudigheid en coproductie, bemoeilijkt benoemen en beheersen prestaties
Volgens De Bruijn bemoeilijkt het meervoudige karakter van professionele prestaties prestatiemeting in de publieke sector. De prestatie van een school bijvoorbeeld omvat zowel goede leerprestaties van de leerlingen, een goed leerklimaat binnen de school en de juiste uitstraling naar de ouders zodat deze hun kinderen stimuleren. Houdt het management geen of onvoldoende rekening met deze meervoudigheid bij het inrichten van het prestatiemeetsysteem dan bestaat de kans dat professionals het prestatiemeetsysteem ‘perverteren’. Dat wil zeggen voeden met gegevens die een vertekend beeld geven van hun prestaties. Het prestatiemeetsysteem schiet dan zijn doel, zorgen voor betere prestaties, voorbij (De Bruijn, 2006). Ook op de meervoudige prestaties in hulpverlening zou prestatiemeting een negatief effect hebben (Tonkens, 2003).
4.3 Achterstand ontwikkeling beheersingsinstrumenten
We hebben in § 1.2 genoemd dat door de afwezigheid van voorraden eindproduct en onderhanden werk, dienstverlenende organisaties met winstoogmerk pas veel later zijn gaan calculeren dan productiebedrijven en daardoor een achterstand hebben opgelopen bij de ontwikkeling van beheersingsinstrumenten. Dit geldt des te meer voor publieke dienstverleners. Hardjono geeft aan dat non-profit- en overheidsorganisaties er niet aan gewend zijn dat klanten de kwaliteit bepalen. In de meeste situaties betaalt de klant immers niet. Ook dienen deze organisaties de weg naar kwaliteit twee keer te gaan: eerst overschakelen van maatschappijgericht naar productgericht denken (wat leveren wij eigenlijk?). Vervolgens vanuit hun product weer terug redeneren naar de gevolgen voor hun processen en systemen. In het model van de Nederlandse Kwaliteitsprijs en Onderscheiding zijn dat vier revolutionaire overgangen die veel tijd en energie vragen van een organisatie (Hardjono & Hes, 1996, p. 74-751).
4.4 Laissez faire beleid overheid
Marktgerichte dienstverleners hebben te maken hebben met soevereine2 kritische consumenten en concurrerende aanbieders ofwel de 'tucht van de markt'. Het zal een ieder duidelijk zijn dat de bakker op de hoek lekker brood moet bakken, wil hij dat kunnen verkopen en zich een inkomen verwerven. Zo niet dan weten de klanten wel een andere bakker te vinden.
Non-profit- en overheidsorganisaties ontberen klanten die een te kort schietende (prijs) prestatie (verhouding) aan de kaak kunnen stellen (Mol N. P., 1993, p. 191;WRR, 2004, p. 11). Ook zou er sprake zijn van te weinig, te beperkte of krachteloze verantwoordingsfora. Ofte wel: het debat over geleverde prestaties, gebleken problemen en mogelijk te trekken lessen, wordt door organisaties en verantwoordingsfora op weinig indringende wijze gevoerd. Het blijft bij vrijblijvende uitwisselingen van standpunten tussen orgaan en forum, want allebei weten ze dat er formeel of feitelijk weinig sanctiemogelijkheden zijn wanneer het forum ook na debat niet tevreden is met de door bestuurders verschafte uitleg (Bovens & Hart, 2005, p. 249).
4.5 Vrees voor ongewenste neveneffecten
Diverse auteurs betogen dat de onduidelijke prestatie-informatie mede samenhangt met (gepercipieerde) ongewenste neveneffecten van het kwantificeren van prestaties in het kader van bedrijfsmatig werken en outputsturing (Leeuw, 2000, p. 151 e.v.) (Aardema, 2002, p. 16-19). Achtereenvolgens noemen we de effecten bureaucratie, afbreuk aan meervoudige prestaties, onheuse afrekening door opdrachtgever, minder aandacht voor klant, spanning tussen medewerkers en belemmering innovatie.
Bureaucratie
Aandacht voor prestaties, vergroot bij gemeenten de bureaucratie, aldus Bogt. De grotere nadruk die Nederlandse gemeenten leggen op outputs komt nog niet sterk tot uiting bij de beoordeling van de ambtelijke managers. Veel wethouders baseren hun oordeel niet in de eerste plaats op cijfers over prestaties en producten maar veeleer op een breed scala aan functionerings- en prestatieaspecten, waarbij persoonlijke ‘indrukken’ een rol kunnen spelen. Meer aandacht voor prestaties en monitoring zonder meer, betekent daarom alleen meer administratieve last (Bogt, 2002).
Grillen van de politiek
Pas wanneer uitvoerders zich beschermd weten tegen de grillen van de politiek, kunnen beide partijen met een gerust hart genieten van prestatiegegevens en budgetfinanciering (Doelen, 1991).
Vaak is onduidelijke prestatie-informatie een uiting van spanningen tussen ambtenaren en politici (Bouckaert G. , 2006, p. 237-265). Van dezelfde strekking: Beleidsmakers kunnen prestatie-informatie op oneigenlijke wijze gebruiken of niet gebruiken (Dooren & Walle, 2011, p. 2) en er bestaat geen vertrouwen in een faire beoordeling (Meeus, 2013, p. 15).
Volgens Van Thiel (Thiel, Prestatiemeting in de publieke sector, 2009) ten slotte wordt prestatiemeting gebruikt om organisaties op af te rekenen en de rol van de politiek maakt dat falen wordt uitvergroot en goede prestaties zelden worden vermeld. Dit werkt een defensieve houding over prestatiemeting in de hand.
5 Recapitulatie
Uit diverse signalen in de media en ook uit overheidsorganen zelf komt naar voren dat de prestaties van de publieke sector te wensen over laten. De burger ontvangt dan geen waar voor zijn geld. Uit de literatuur over dit onderwerp komt naar voren dat de prestaties van de publieke sector eigenlijk niet goed beoordeeld kunnen worden omdat er geen of onvoldoende prestatiegegevens beschikbaar zijn. De beperkt beschikbare gegevens over operationele prestaties staan het trekken van conclusies over de productiviteit van de publieke sector niet toe. De bovenstaande verkenning laat ook geen oordeel toe over de oorzaken van het ontbreken van betrouwbare prestatie-informatie. De literatuur suggereert diverse verklaringen voor het ontbreken van prestatiegegevens maar een uitgebreide bespreking van de genoemde verklaringen valt buiten het kader van de website. Ons inziens is voor het beoordelen van de feitelijke prestaties van organisaties in de publieke sector onderzoek op organisatieniveau noodzakelijk.
Wat we meenemen uit deze verkenning is de achterstand in beheersingsinstrumenten. In de opvatting van Anthony c.s. zijn diensten moeilijker te meten en er dus betere meetinstrumenten nodig zijn (§ 4.3). Het toepassen van het op deze site gepresenteerde dienstenmodel biedt goede mogelijkheden om de belemmeringen genoemd onder §§ 4.1 t/m 4.3 te weten een onduidelijk begrippenkader, niet te meten prestaties en achterstand in de ontwikkeling van beheersingsinstrumenten weg te nemen dan wel sterk te verminderen. Door met behulp van het model meer of minder immateriële dienstverlening te definiëren en meetbaar te specificeren, kunnen de prestaties geadministreerd worden en kan er prestatie-informatie gegenereerd worden ten behoeve van besturing en verantwoording.
(Terug naar: 1 Inleiding 3 Dienstverlenende organisaties zonder winstoogmerk)
[1]Overigens is Hardjono van mening dat uitstekend budgetbeheer in non-profit organisaties een even overtuigend bewijs is als mooie winstcijfers in profit organisaties en beide toe kunnen met één kwaliteitsprijs (Hardjono & Hes, 1996, p. 75, 17).
[2] De klant die zelf zijn dienst en aanbieder kiest, betaalt en geniet van zijn aankoop, is een soevereine consument.
